نزع الملكية كمسطرة خاصة في إطار وثائق التعمير
مقدمة
عرف المغرب كباقي المجتمعات المعاصرة ظاهرة التعمير في بداية القرن العشرين نتيجة للنمو الديموغرافي والعمراني السريعين، أدت إلى ظهور جملة من المشاكل المستعصية التي أصبحت تعاني منها العديد من المدن المغربية.
ومن أهم هذه المشاكل تذكر التوزيع الغير متكافئ بالنسبة لساكنة كل من المدن والقرى ، والاستعمال الغير رشيد للمجال الحضري والقروي وكذا الضغط المتزايد على البنيات التحتية الأساسية والحاجة الملحة للمرافق العمومية.
كل هذا وغيره من كبريات المشاكل الناتجة عن سرعة وتيرة التمدن، الشيء الذي تطلب إيجاد آليات قانونية مضبوطة لتجاوز مثل هذه المشاكل وبالتالي تحقيق تنمية عمرانية منسجمة عن طريق ما يسمى بالتخطيط الحضاري الذي يقصد به " تدخل الإدارة بأدوات منهجية ووثائق مرجعية لتنظيم استعمال المجال وتقنين أو تحديد هذا الاستعمال لكل منطقة من مناطق المدينة، وتخصيص وظيفة لكل منها قصد تحقيق تكامل أجزائها وانسجام أطرافها وبالتالي حسن تنظيمها وتعميرها".
ويعتبر تنظيم المجال الترابي بحكم عملية النمو الديمغرافي، من الإكراهات التي فرضت نفسها على المجتمعات الحديثة فالعمارة لم تعد فقط رمز للسمو والحضارة أو تعبير عن فن جمالي، بل أصبحت وسيلة استراتيجية لخلق فضاء جغرافي متجانس، يجمع بين هاجس الجمالية واتقاء الفوضى والعشوائية من جهة، وتحقيق نمو ترابي ذي أبعاد اقتصادية واجتماعية وبيئية من جهة أخرى، وبهذا المعنى فإن قانون التعمير يندرج ضمن الآليات الاستراتيجية لكل عملية تنموية سليمة.
ويعتبر مفهوم التعمير من المفاهيم الحديثة، إذ لم تظهر البوادر الأولى الحقيقية لتنظيم المجال العمراني بالمغرب إلا بعد دخول الحماية الفرنسية سنة 1912، واتخاذها مجموعة من القرارات التي كان لها وقع كبير على ميدان التعمير، ومن أهمها نقل العاصمة السياسية من مدينة فاس إلى الرباط، علاوة على القرارات التي اتخذها المقيم العام ليوطي لأجل الحفاظ على المدن العتيقة وصيانتها مع التغيير والتحديد، تحت ذريعة الحفاظ على التراث المعماري والحضاري للبلاد، وأيضا قرارات بناء أحياء أوربية وفق طراز معماري، يمزج بين محاسن الهندسة المعمارية الغربية ومحاسن الهندسة المغربية الأصيلة.
وفي هذا السياق، كان طبيعيا أن يهتم التشريع المغربي بتنظيم المجال الترابي، وأن تصدر بهذا الخصوص جملة من النصوص القانونية لضبط الجوانب المختلفة المتعلقة بالظاهرة التعميرية، ويعتبر الظهير الشريف المؤرخ في 16 أبريل 1914، بشأن تصفيف الأبنية والطرق والتصاميم الموضوعة لتهيئة المدن وتوسيع نطاقها، أول تشريع تم وضعه من طرف إدارة الحماية قصد إدخال قانون التعمير إلى بلادنا.
إلا أنه رغم كونه يعتبر بداية لتاريخ جديد عرفه المغرب، وهو تقنين ميدان التعمير، فإنه قد أبان عن قصوره وعدم مسايرته المستجدات، فتم إلغاؤه بمقتضى ظهير 30 يوليوز 1952، لكن ما تجدر الإشارة إليه هنا أن هذه القوانين التي وضعت إبان الحقبة الاستعمارية، ورثت المغرب إرثا ثقيلا من انعدام التوازن في المجال كما وجد نفسه أمام وضعية استفحال البناء العشوائي في المراكز الحضرية، خاصة المدن الكبيرة التي غدت مرتعا لأزمة السكن، ولتفريغ البؤس في الضواحي، الأمر الذي جعل المشرع بعيد النظر مرة أخرى في القوانين المعمول بها. وبالفعل هذه التداعيات حدث بالمشرع بعد أربعين سنة إلى إصدار قانون جديد ، ويتعلق الأمر بقانون 90-12 المتعلق بالتعمير.
وتكتسي سياسة إعداد التراب أو سياسة تهيئة المجال أهمية بالغة، بل ودعامة أساسية للتنمية الشمولية والمتوازنة لكل مجتمع من خلال الاستغلال العقلاني للمجال. إذ تعتبر في هذا الصدد بمثابة سياسة عمومية تسعى إلى خلق الشروط الموضوعية لتنمية متوازنة للمجال الجغرافي، عبر التخفيف من الفوارق الجهوية والتحكم في توجيه الاستثمارات وضبط النمو الديمغرافي والهجرة القروية المكثفة، وكذا التقليص من آثارها السلبية على المجالات الحضرية كالتوسع العمراني العشوائي، وكل ذلك في إطار إرساء توازن شمولي ومعقلن بين المجالين الحضري والقروي.
والتعمير يرتبط بإعداد التراب من حيث أنه يعنى بمجالات استقرار التجمعات البشرية على ضوء طرق عيشها، إذ يعمد إلى تنظيمها وتجهيزها وهيكلتها واحتلالها المخطط والعقلاني، وتوفيرا لشروط الحياة الحضرية المناسبة بل والنموذجية .
وهنا تظهر أهمية وثائق التعمير في كونها لا تقتصر على تحديد الأراضي ونوعية تخصيصها لمختلف الاستعمالات فحسب بل توثر على مسيرة النمو الاقتصادي، لأنها ترسم معالم المجال وتحدد موقع التجهيزات الأساسية والبنيات التحتية ومناطق الأنشطة الإنتاجية وتعكس العلاقة المتبادلة بين وثائق التعمير والتنمية المستدامة.
وبما أن وثائق التعمير تحتاج في تطبيقها إلى مجموعة من العقارات التي قد تكون مملوكة للمؤسسات العمومية أو للخواص تعتمد الجهة المكلفة بتنفيذ وثائق التعمير إلى تملكها عن طريق إما التخصيص أو الاقتناء بالمراضاة أو عن طريق نزع الملكية، في حالة ما استعصى الأمر الحصول على العقارات اللازمة بالطرق العادية .
وتشكل عملية نزع الملكية من أجل المنفعة العامة أهم وسيلة قانونية لضمان إنجاز التجهيزات والبنيات التحتية والفضاءات العامة من جهة، ومحاربة التباينات بين المجالات من حيث الفارق الكبير فيما يخص توفر التجهيزات من أجل تجاوز إنتاج مجالات عمرانية تفتقر لأدنى شروط الاندماج والتكامل من جهة ثانية.
في هذا الإطار فإن لم يكن بدأ من سن التشريع يخول لها الحق في نزع ملكية الأراضي التي تحتاجها جبرا من أصحابها، نظرا لأن مسطرة نزع الملكية تعتبر أخطر إجراء يتعرض له المالكون من المواطنين لكونه يصيب حق الملكية الذي يعد من أقدس الحقوق المقررة للأفراد، بمقتضى الشرائع السماوية والوضعية، وهو ما كرسه المشرع المغربي بمقتضى الدستور من خلال الفصل 35 منه حيث اعتبر أن حق الملكية مضمون دستوريا، ولا يمكن نزع الملكية إلا في الحالات ووفق الإجراءات التي ينص عليها القانون ، كما أعاد المشرع المغربي تكريس نفس المبدأ في المادة 23 من مدونة الحقوق العينية حيث نصت على انه " لا يحرم أحد من ملكه إلا في الأحوال التي يقررها القانون ولا تنزع ملكية أحد إلا من أجل المنفعة العامة ووفق الإجراءات التي ينصب عليها القانون، و مقابل تعويض مناسب".
وتعتبر مسطرة نزع الملكية لأجل المنفعة العامة مسطرة استثنائية، تشد عن القاعدة الواردة في القانون 39.08 المتعلق بمدونة الحقوق العينية السالفة الذكر التي أكدت على المبدأ العام بأنه لا يحرم أحد من ملكه، وبصفة استثنائية يمكن أن يتحقق الإجبار أي الإكراه على التنازل عن الملكية الخاصة إذا كانت هناك مصلحة عامة تستدعي ذلك.
لقد ظلت الملكية العقارية ومن أقدم التشريعات حقا مطلقا لصاحبها يتصرف فيها كيفما شاء، وفي الوقت الراهن أضحت التشريعات المقارنة الحديثة تعتبر الملكية نظاما ايجابيا يجب أن يحقق المصلحة العامة إلى جانب تحقيقه لمصلحة صاحب هذا الحق ولهذا فرضت هذه التشريعات عدة قيود على حق الملكية لتحد من سلطة المالك على ملكه، وتمنعه من استعمال ملكه لما فيه مصلحة خاصة عندما تتعارض مع المصلحة العامة.
فالضرورة اليوم فرضت أن تتمتع السلطات العامة بمجموعة من الصلاحيات والامتيازات حتى تتمكن من القيام بوظيفتها على أحسن وجه وبالسرعة المطلوبة، ومن بين هذه الصلاحيات التي أقرت للسلطة العامة حق نزع ملكية العقارات الخاصة من أجل القيام بأعمال تهدف إلى الصالح العام.
وقد نظم المشرع المغربي هذه المسطرة الأخيرة أي مسطرة نزع الملكية بمجموعة من القوانين بداية من ظهير 31 غشت 1914، ثم ظهير 10 ابريل 1917 بالنسبة لمنطقة الحماية الاسبانية وظهير 15 ماي 1925 لمنطقة طنجة، ثم ظهير 3 ابريل 1951 ومرورا ببعض المراسيم والظهائر الخاصة، وانتهاء بالقانون رقم 81-7 الصادر بتاريخ 16 ماي 1982.
فعملية نزع الملكية من أجل المنفعة العامة كاهم وسيلة قانونية تلجأ إليها الدولة التوفير العقارات اللازمة لتنفيذ برامجها وسياساتها، الأمر الذي فرض تناولها في مختلف النصوص التشريعية والتنظيمية التي عرفها تاريخ المغرب، بل والارتقاء بها إلى التنصيص الدستوري، سعيا منه لضبطها في إطار المنفعة العامة معبرا عن ذلك ب " يضمن القانون حق الملكية ويمكن الحد من نطاقها وممارستها بموجب القانون، إذا اقتضت ذلك متطلبات التنمية الاقتصادية والاجتماعية للبلاد، ولا يمكن نزع الملكية إلا في الحالات ووفق الإجراءات التي ينص عليها القانون.
ان مناط كل مسطرة لنزع الملكية هو تحقيق المنفعة العامة، لذلك كان أول إجراء يجب القيام به هو اتخاذ مقرر يقضي بإعلان المنفعة العامة، ويعتبر هذا الأخير أي مقرر إعلان المنفعة العامة هو الرابطة الأساسية بين نزع الملكية ووثائق التعمير، فقد اعتبرالمشرع المغربي بأن المصادقة على هذه الوثائق بمثابة إعلان عن المنفعة العامة وربط التعويض عنها بقانون 7/81 المتعلق بنزع الملكية.
ومن ثم فان المنفعة العامة لنزع الملكية كمسطرة خاصة في إطار وثائق التعمير، تتجلى في الأهداف التي ترمي إلى تحقيقها خلال مدة سريانها، وهذه الوثائق من ابرز وسائل التخطيط الحضري والقروي فحسب القانون المتعلق بالتعمير، فهي تتمثل في تصميم التنطيق وتصميم التهيئة فيما يخص التجمعات الحضرية، وتتمثل حسب ما جاء به ظهير 25 يونيو 1960 المتعلق بتنمية العمارات القروية في تصميم التنمية داخل التجمعات القروية، بالإضافة إلى قرار تخطيط الطرق العامة.
فمن خلال دراستنا لهذا الموضوع، ستركز على وثائق التعمير التنظيمي دون التطرق إلى وثائق التعمير ذات الطابع التقديري، نظرا لأن هذه الأخيرة يقتصر دورها في وضع التصورات الإستراتيجية العامة لتنظيم المجال، والأمر نفسه ينطبق على وثيقة تصميم التنطيق، رغم انتمائها لتعمير التنظيمي إلا انها تعتبر فقط حلقة وصل بين مخطط التوجيهي لتهيئة العمرانية وتصميم التهيئة، بالإضافة لغياب ارتباط هذه الوثيقة بنزع الملكية لأجل المنفعة العامة.
وإذا كان المشرع المغربي يبيح للسلطات العمومية اللجوء إلى مسطرة نزع الملكية من أجل تنفيذ وثائق التعمير، ففي المقابل نجده أحاط ملكية الخواص بعناية خاصة وذلك من خلال منح القضاء سلطة الرقابة على المقررات المتعلقة بإعلان المنفعة العامة، حتى لا يتم الإضرار بحقوق المالكين سعيا لتحقيق نوع من الموازنة بين المصلحة العامة و المصلحة الخاصة، لكن بالرغم من ذلك لازالت مسطرة نزع الملكية في مجال التعمير تشوبها العديد من الاكراهات والصعوبات منها ما هو مرتبط بالإطار القانوني لمسطرة نزع الملكية كالية خاصة على مستوى وثائق التعمير وأخرى تتعلق بالاكراهات العقارية.
أهمية الموضوع:
تبرز أهمية الموضوع من خلال المكانة التي تحتلها آلية نزع الملكية في إطار وثائق التعمير من خلال الدور المهم الذي تتميز به في ضبط وتوجيه التوسع العمراني بالإضافة إلى تخصيص المجال المؤطر بها لمختلف التجهيزات والمرافق الضرورية.
ونرى كذلك أن موضوع نزع الملكية كالية خاصة في إطار وثائق التعمير يكتسي أهمية خاصة على اعتبار أنه يهتم بدراسة مجالين مختلفين من جهة المصلحة العامة والمتمثلة في نزع ملكية العقارات من اجل تنظيم المجال لجميع الأفراد، ومن جهة أخرى مصالح الأفراد المنزوعة ملكيتهم، ووقوفهم في وجه كل من يحاول الاعتداء أو الاستيلاء عليها حتى ولو كانت من أجل المصلحة العامة.
كما تأتي الأهمية أيضا من الإرادة الملكية التي أولت هي الأخرى اهتماما بقطاع التعمير كما تؤكد ذلك الرسالة الملكية التي وجهها صاحب الجلالة محمد السادس إلى المشاركين في المناظرة الوطنية حول السياسة العقارية 08 - 09 دجنبر 2015 بالصخيرات.
دوافع اختيار الموضوع:
إن اختيار أي موضوع للدراسة يحمل في طياته أسباب ودوافع عديدة تثير فضول واهتمام الباحث وتدفعه إلى اختيار ذلك الموضوع دون غيره من المواضيع الأخرى، جاء اختياري لهذا الموضوع نتيجة لتضافر عدة اعتبارات يمكن إجمالها في النقط التالية:
تتجلى أساسا في الرغبة في إبراز دور نزع الملكية كمسطرة خاصة في خدمة وثائق التعمير.
كما أصبحت مسطرة نزع الملكية كالية خاصة لتحقيق وثائق التعمير موضوع الساعة بكل المقاييس، فالدولة في مجال تنفيذها لبرامجها التنموية وجدة نفسها أمام ندرة الأوعية العقارية الصافية وقلة احتياطاتها العقارية، وبالتالي اتجهت نحو هذه المسطرة.
مناقشتنا لمجموعة من العروض التي لها ارتباط بنزع الملكية ووثائق التعمير في إطار مواد ماستر قانون العقار والتعمير.
وإننا يتناولنا هذا الموضوع، إنما أردنا المساهمة في إلقاء المزيد من الضوء على خبايا نزع الملكية في مجال التعمير، من خلال النص القانوني والواقع العملي الذي يبرزان لنا الاختلالات و الإكراهات التي تقف حجر عثر أمام تنفيذ وثائق التعمير.
إشكالية البحث:
إن أول رهان يجب أن تحمله أية دراسة تتصدى لبحث موضوع نزع الملكية كالية خاصة في مجال التعمير هو تحديد ما إذا كان المشرع المغربي قد استطاع التوفيق في هذا الصدد بين مصلحتين متعارضتين مصلحة عامة تتمثل في تحقيق متطلبات الدولة ومصلحة خاصة تتمثل في حماية حقوق المنزوعة ملكيتهم، وعلى هذا الأساس سوف تناقش الإشكالية الأساسية المتمثلة في إلى أي حد سن المشرع نصوص قانونية تتضمن وتحتوي ضمانات لصالح الإدارة نازعة الملكية كطرف قوي والمنزوع ملكيته كطرف ضعيف على حد سواء في مجال التعمير، وما دور القضاء في حماية هذه الضمانات التشريعية ؟.
وبقدر ما أمسى هذا الموضوع من أكثر المواضيع ذيوعا وانتشارا بقدر ما أمسى يطرح معه جملة من التساؤلات الراهنة المنبثقة من طبيعة الحال عن الإشكال الأساسي السالف الذكر من قبيل:
- . أين تتجلى العلاقة بين وثائق التعمير بصفة عامة وتصميم التهيئة بصفة خاصة ومسطرة نزع الملكية ؟
- . هل ينفرد إعلان المنفعة العامة ببعض الخصوصيات في ظل وثائق التعمير ؟
- . ما هي آثار صدور وثائق التعمير على الملكية الخاصة ؟
- . أين تتجلى الإشكالات التي تطرحها المساهمة المجانية على مستوى قرارات تخطيط الطرق ؟
- . أين يتجلى الدور الرقابي للقضاء على مقررات نزع الملكية في مجال التعمير ؟
ما مدى فعالية هذه المسطرة في تحقيق وثائق التعمير على أرض الواقع، وأين تتجلى أهم الاكراهات التي تحد من فعاليتها ؟
منهجية البحث:
وهكذا فطبيعة إشكالية هذا البحث، ستلعب دورا رئيسيا في اختيار وتحديد المنهج الذي سيتم إتباعه، إذ يعتمد اختيار المنهج على نوعية البحث، وعلى مدى ملاءمته لطبيعة مضمون البحث.
ومن هذا المنطلق سوف نعتمد في بحتنا بمجموعة من مناهج البحث، المنهج الاستنباطي والوصفي والمنهج التحليلي.
خطة البحث:
إن طبيعة الإشكال تحتم علينا تقسيم هذا البحث إلى فصلين:
- الفصل الأول: التنظيم القانوني لنزع الملكية على مستوى وثائق التعمير.
- الفصل الثاني: نزع الملكية كآلية خاصة لتحقيق وثائق التعمير بين الرقابة المطلوبة والاكراهات المفروضة.
تحميل البحث:
للإطلاع على موضوع الرسالة، نزع الملكية كمسطرة خاصة في إطار وثائق التعمير، يمكن تحميلها بالضغط على الزر أسفله: